计划用水是落实最严格水资源管理制度的重要内容，自1989年《城市节约用水管理规定》实施以来，我国已开展计划用水工作30余年。2014年11月水利部制定了《计划用水管理办法》，随后各地因地制宜制定了100多部计划用水相关的地方性法规规章，涵盖31个省级行政区(港澳台除外)。然而我国计划用水管理体系仍不完善，特别是在供水企业计划用水监管方面较为欠缺，一些地区供水企业供水管理与用水企业计划用水管理相脱节。分析加强供水企业计划用水监督管理的主要内容，对于完善我国计划用水管理制度，强化水资源刚性约束，落实最严格水资源管理制度，具有重要意义。
1 各地对供水企业计划用水的监管要求和存在的问题
目前，我国尚未出台专门的水利供水企业计划用水监管的政策法规，水利部计划用水管理办法中也缺乏针对供水企业计划用水监管的内容，各地供水企业计划用水的管理依据分布于节约用水、水资源管理、城市供用水条例等相关法律法规中，相关政策涉及计划用水指标编制与下达、指标核准、累进加价、奖励和处罚等环节，以及管网维护、漏损率控制等方面。
1.1 各地对供水企业计划用水的监管要求
一是在计划用水指标编制与下达环节，供水企业需根据管理部门审核通过的指标与用水户签订供水协议，明确双方权利义务，按计划供水，严禁擅自停供、超供，如北京、厦门市、石家庄等地计划、节约用水管理相关办法中的规定。二是在计划用水指标核准过程中，供水企业需要保证用水计量设备的质量，定期查表、统计，按要求将用水数据上报主管部门，有条件通过数字化平台进行数据交互的，及时上传水量数据，如唐山、太原等地供水管理相关办法和昆明、淄博、宁波和深圳等地计划、节约用水管理相关办法中的规定。三是征收水费及超计划用水累进加价水费方面，以供水企业直接收取为主，部分城市由主管部门收取或供水企业委托物业代收，超计划用水水费主要用于供水管网维护与改善、鼓励相关节水工作等，如大同市城市供水条例和厦门、徐州、上海、深圳等地计划、节约用水管理相关办法中的规定。四是部分城市节约用水管理中将供水企业所节约的用水量视同其售水量，按规定提取企业留利，保障了供水企业落实计划用水监管政策的积极性，如湖南、辽宁、浙江等省城市节约用水管理相关办法中的规定。五是部分城市节约用水管理中对于供水企业未按规定履行相关用水统计、资料报送、超计划加价收费、维护供水用水设施等职责的，由水行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，限制其用水计划指标，并处以罚款，如洛阳、海口、上海、苏州、深圳等地节约用水管理相关办法中的规定。六是供水企业需要做好供水设施设备管理工作，定期对供水管网进行维护，要有效控制漏失率符合国家标准或行业标准，超过标准部分的用水不得计入水价成本，如武汉、乌鲁木齐、杭州、上海等地节约用水管理相关办法中的规定。七是部分城市供用水管理中明确供水企业负责新建用水设施的验收和统一管理维护、消防设施管理等工作，如大同、广州、石家庄等供水用水管理相关条例中的规定。
1.2 存在的问题
一是对“双重属性”的认识不到位。供水企业在计划用水监管过程中兼具两个属性。一方面供水企业自身日常经营所需的用水量、供水管网漏失水量不可忽视，应纳入计划用水监管范围；另一方面，供水企业是连接计划用水监管者与用水户之间的中间环节，参与计划用水落实的多个环节，水行政主管部门可利用其加强监管。然而，现行生效的《城市供水条例》对供水企业的监管仅局限于企业资质的监管，不涉及计划用水方面的内容。
二是监管体制不完善。《水法》要求“供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失”。《城市节约用水管理规定》指出“城市供水企业、自建供水设施的单位应当加强供水设施的维修管理，减少水的漏损量”。但目前未出台专门针对供水企业实行计划用水的法律法规或管理制度，供水企业在计划用水中的职责和作用没有明确的规定，监管主要是针对用水户，对供水企业计划用水监管的部门也较为分散。
三是监管范围不全面。根据《“十四五”节水型社会建设规划》，2020年全国城市公共供水管网漏损率为10%左右，但东北地区部分城镇供水管网漏损率仍高达20%以上。管网漏损率高除了管网本身漏损的原因外，城市绿化用水、消防部门用水、偷水和施工导致的管道漏水等也计入漏损。城市绿化和消防事业属于公共服务行业，这部分用水不计入管网供水账户，实际用水量也通常未计量和核定，存在监管缺失的问题。
四是计量设施仍需进一步升级。虽然全国计量设施改造升级已取得一定的成绩，但部分地区在工业、生活、农业等行业用水计量设施的安装工作未全面普及。由于缺乏用水计量设施和在线监控系统等，对于用水户的实际用水量并不掌握，造成计划用水管理流于形式。另外，部分计量设施的安装难以达到国家相关标准和要求，取水计量的准确性、可靠性受到影响。
2 典型城市供水企业计划用水监管的主要经验
考虑南北方城市区位，选取计划用水监管推行较早、计划用水覆盖率较高的北京、上海、深圳3个城市，分析其计划用水监管的具体做法、操作流程、实施效果等内容，总结主要经验，一些城市的好的做法可以为其他地区借鉴。
2.1 严格按照指标向用水户供水
在计划用水指标的编制与下达、调整阶段，供水企业需与用水户签订供水合同，明确双方权利义务，并及时更新供水协议、供水计划。水行政主管部门核定或者备案用水计划后，应及时通知单位用户和供水企业，供水企业应严格按照指标向用水户供水，严禁超指标供水。
2.2 完善用水信息统计制度
为保证计划用水管理工作的落实，准确把握用水户计划用水指标完成情况，在制度方面，一些城市逐渐形成并完善了供水企业定期查表计量、抄表记录、用水台账、统计报表、报表上报的制度，不断完善用水户资料信息，为更有效地开展计划用水管理工作打下了良好的数据基础。同时，部分地区的用水信息监测信息化水平也逐步得到提高，用水信息共享平台正在逐渐形成。
2.3 强化供水设施的维修养护
通过城市供水管网改造、计量设备升级、节水设施验收与使用等工程，使城市供水在基础设施方面有了较大提升。同时，加强供水企业对供水设备设施、器具的管理、维修和保养，使基础设施使用管理水平得到一定程度的提高。最终在控制管网漏损率、提高用水信息统计精度上取得了长远进步。
2.4 严格水费征收管理
以计划用水指标为依据，供水企业征收水费及超计划用水累进加价水费，用经济手段对用水户用水行为进行管理，在一定程度上减少了用水户的浪费行为，激发用水户的节水积极性，提高了水资源利用效率。征收的水资源费用于环境补偿、基础设施建设、供用水相关技术研发等，进一步提升水资源综合利用水平，实现良性循环发展。
2.5 参与节水宣传教育
计划用水相关法规政策赋予供水企业宣传节水知识的权利与义务，有利于提高全社会的水忧患意识和节水意识。同时在政策执行过程中，开展用水定额管理、水量平衡测试等工作，企业落实节水工艺改造、节水器具推广、用水定额等措施，各城市的节水能力不断得到提高，万元GDP用水量持续下降。
3 加强对我国供水企业计划用水监管的主要内容
从我国计划用水的发展现状出发，结合供水企业计划用水的关键环节，建议从以下几方面加强我国供水企业计划用水监管，推动提高用水效率和效益。
3.1 明确相关部门职责
各地人民政府要加强节约用水工作的领导，设置节约用水办公室，明确供水企业自来水管网到达区域内计划用水工作的管理，由相关水行政管理部门负责；供水企业、自建供水设施单位必须加强节约用水管理，指定专人具体负责计划用水工作；水行政主管部门与供水企业加强协同合作，把供水、管水、节水工作有机地结合起来。
3.2 指标编制、调整和下达
节水行政主管部门应当将批准的年度用水计划指标和调整后的用水计划指标及时通知有关供水企业。对未取得用水计划指标的非生活用水户，供水企业不得供水。工程施工等临时使用城市公共供水的，必须向相关水行政主管部门申报用水计划，由城市供水企业计量收费。供水企业应当按照批准的用水计划限制供水，并准确、及时上报用水户信息。
3.3 开展用水统计与指标核准
供水企业需要细致完成装表、查表、数据报送等工作。装表方面，建议供水企业的水厂用水也应当装表计量，并接受计划用水考核。查表和数据报送方面，供水企业应当定期抄录注册水表，并计算用户的实际用水量，并定期报送主管部门。此外，供水企业也应当按规定向主管部门提供本企业生产取水、用水、供水、漏损等相关资料。供水企业与用水单位报送数据误差在10%以上的，由水行政主管部门复核，确定实际用水量。
3.4 超计划用水累进加价收费
用水户超计划用水累进加价收费可由供水企业代收，加价水费应当注明计划用水量、实际用水量、超计划用水量、收费标准等基本情况。水行政主管部门应当书面通知其采取措施，降低超用水量。逾期未降低的，供水企业应对其采取限制供水措施。供水企业在此环节需要做好超计划累进加价水费收缴，并根据主管部门要求进行停止或开始供水等工作。
3.5 日常管网维护
供水单位应当加强供水设施的日常巡查、维护管理，如实记录巡查和维护管理情况，防止跑水、冒水、滴水、漏水，确保安全运行，提高供水管网监测和维护管理水平。设施未经验收或验收不合格的不得投入使用，供水部门不得为其供水。供水企业应当采用先进制水技术，提高制水率，加强生产工艺水的回收利用和供水管网的维护管理，减少制水水量损耗。城市供水行政主管部门负责检查和监督城市供水设施的管理和维护情况。
3.6 奖励办法
如因用水单位开展节约用水减少了供水企业售水量，影响企业的留利，应将节水量视为售水量，按规定提取企业留利。应当建立节约用水奖励制度，对供水企业供水损耗明显低于国家标准的，以及在节约用水宣传、管理等工作中表现突出的单位和个人，予以表彰或者奖励。
3.7 处罚措施
原水供应单位、供水企业等单位对供用水设施管理维护不当而造成水资源严重浪费的，以及供水企业未按规定安装用水计量器具的，应由主管部门责令改正，并处以一定数额罚款。供水企业未按规定报送资料、报表或者提供虚假用水、供水数据的，由主管部门责令限期改正，逾期不改正的，限制其用水计划指标，并处一定数额罚款。城市供水企业或者受委托单位未按规定收取水费、超计划用水加价收费或者实行用水包费制的，由主管部门责令其改正、限期退回，并处以一定数额罚款。
4 加强对供水企业计划用水监管的政策建议
4.1 加强法规体系建设
建议适时推出专门针对供水企业计划用水管理的政策法规，明确供水企业在执行计划用水关键环节的具体职责，如指标编制与下达、用水统计与指标核准、超计划加价收费、日常监管和考核等环节，加强相关部门在计划用水工作中的统一协调。建议相关部门尽快修订《计划用水管理办法》，将供水企业计划用水纳入政府监管范围，并考虑制定供水监管办法，详细规定我国城市居民供水政府监管的目标、原则以及规制流程，使得各部门对城市居民供水行业进行规制时有法可依。
4.2 完善取用水监测计量体系
依托水资源监控能力建设，加快取用水在线监控系统建设，在工业、生活、农业等行业普及用水计量设施的安装工作，保证计量设施的安装达到国家相关标准和要求，提高用水计量的准确、可靠性。完善自备水管理流程，最大限度地规范供水企业通过自备水源取水的行为。推进重点用水户在线远程监控体系建设，加强超量取水大户的统计与监督管理工作，建立精细化监管平台。
4.3 健全完善用水定额标准体系
强化用水定额与计划用水相结合的管理模式，计划用水指标的编制与下达，必须严格以各行业的用水定额为依据。充分发挥供水企业供水网络终端的优势，准确统计各用水户的实际用水数据，建设各行业用水数据库，作为用水定额信息化平台的基础。根据供水企业统计的各行业用水数据、结合先进技术的发展，健全完善用水定额标准体系，细化分类，准确修订各行业的用水定额，并用于指导计划用水指标的制定和下达。
4.4 建立更为有效的奖惩机制
目前，主管部门主要通过罚款制止、杜绝供水企业的不当或违规供用水行为，而现有的惩罚力度对城市供水企业所起的警示作用有限。主管部门可以从按比例罚款、调整水价以及市场准入等方面着手，探讨力度更大、更为有效的惩罚机制。同时，应当建立供水企业节约用水奖励制度，对供水企业供水损耗明显低于国家标准的给予适当表彰或奖励。加大计划用水宣传力度，定期组织开展供水企业计划用水管理培训，积极调动供水企业参与计划用水工作的监督管理。
4.5 加大相关资金投入
供水企业计划用水管理工作需要设备和技术支撑，需加大资金支持。建议从水资源税中提取节水管理资金，加快供水企业和用水户计划用水信息化建设，提高取用水监测监控能力；从超计划用水累进加价收费中提取一定比例专项用于供水企业计划用水宣传、培训、奖励等工作。
