2. 推进海绵城市 PPP 模式面临的问题
从 2014 年 5 月 18 日颁布的发改基础 [2014]981 号文[9]，以及两批 PPP 示范目(首批 80 个，第二批 206 个)可以看出，现行 PPP 项目多以交通基础设施、清洁能源、信息基础设施等具有较好经营性和长期收益的项目类型为主，水务行业的 PPP项目主要以污水处理厂提标改造、厂网一体化建设等经营性较强的项目为主。由于海绵城市建设自身的显著特征，污水或再生水这类项目的 PPP 模式(含 BOT)难以简单复制于海绵城市建设项目。而从海绵城市 PPP 项目推进的现况看，也确实存在不少问题亟待解决。
2.1 项目策划的系统性和科学性问题
海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系，具有很大的不确定和灵活性。项目包中以哪些项目为重点，哪些项目最紧急、见效快，它们又是一个怎样的汇水区域和系统关系，通过这些项目的组合最终是否能顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求等，直接关系到 PPP 项目的成功与否和实施难度，在项目策划和打包前必须充分研究和认真分析。然而从目前掌握的海绵城市 PPP项目情况看，由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析，部分海绵城市 PPP 项目汇水区关系复杂或混乱，建设内容针对性和系统性不强，造成治理方案各子系统之间的分割，缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。以旧城区合流制区域的海绵城市建设及溢流(CSO)污染控制系统为例：由于旧城城市空间格局与排水系统的复杂性和局限性，以及污染物传输、溢流过程的随机性，系统实施方案应该包括源头控制、截留能力、调蓄设施及污水处理厂能力及工艺的匹配等多个部分，如果不能科学、合理地制定系统实施方案并统筹各子系统之间的衔接，只从局部角度出发进行治理，最终可能收效甚微，反而造成资本的浪费。因此，必须从 PPP项目策划初期，厘清项目汇水区系统关系，策划合理的项目打包，并与监测、评估与考核体系相呼应。
2.2 收益模式和政府支付能力问题
海绵城市 PPP 模式要吸引社会资本和企业的积极参与必须要解决的一个关键就是收益模式的问题。财金 [2014]76 号文和发改投资[2014]2724 号文均提，PPP 模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报。如前文所述，海绵城市 PPP 项目公益性强，且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度，目前尚不具备“使用者付费”的条件，因此政府“购买服务”仍然是主要付费方式，新的收益模式和增长点仍有待探索。现有付费模式下，地方政府的支付能力和信用将会成为海绵城市 PPP 项目极为重要的依靠和保障。而从以往和目前情况看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情况并不少见，一些公司通过分析地方的经济实力和政府的信用程度后，放弃参与某些海绵城市 PPP 的竞争，可见，地方政府支付信用的风险已经成为海绵城市 PPP 模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驱使下，通过过高的回报率，过长的特许经营期以吸引社会资本，但最终又缺乏承受能力，难以履行合同义务，直接危害合作方的利益，也会加剧地方债务风险。尽管财政承载能力评估能够一定程度上减少地方政府财政危机发生的概率，但从 10 年以上服务期来看，地方财政支付能力仍存在许多不确定性。
2.3 绩效考核难度问题
政府购买服务模式下，海绵城市 PPP 项目的绩效考核是政府付费的主要依据。从实践经验看，绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市 PPP 项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不对应，绩效考核方案难以达到，对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制，考核方式简单等。举例来说，部分项目将河道局部汇水范围划入海绵城市 PPP 项目包，完全以末端河道水质、水量评估海绵城市实施效果，但忽略了流域上游以及未划入PPP 项目的其他汇水片区对河道水质、水量的影响。又例如，现有径流污染目标的考核方式主要依靠监测结果来进行评定，忽视了雨水系统及其设施的复杂性、降雨的随机性及季节变化等因素的影响，也会降低考核结果的合理性。目前掌握的多个海绵城市 PPP 项目的边界条件和系统关系，已经清晰的表明未来的绩效考核将面临较大风险和问题，这给政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。
2.4 长期运营维护问题
按照财政部要求，PPP 项目签署的合同至少具有 10 年服务运营期，因此长期的运营维护管理也是海绵城市 PPP 项目考核的重要一环。即便方案设计合理、施工建设到位，若没有长期稳定的、良好的运营维护作为支撑，其建设成效仍难以保证，这也是我国环境领域比较突出的问题。海绵城市PPP 项目的后期运营维护工作本身较为复杂，再加上这类项目又容易受自然气候变化、上游开发或污染、城市整体的管理水平和市民环保意识等各种综合因素影响，维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题，甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷。因此，不同海绵城市PPP 项目运营维护内容的划分、责任主体的界定、维护费用的计算、绩效评估及考核办法等，都需要在 PPP 项目策划初期依据实际情况予以充分考虑和合理安排。
3. 海绵城市 PPP 模式的要点与展望
虽然海绵城市PPP 项目在开展的过程中存在各种问题和挑战，但不可否认的是，海绵城市 PPP 模式仍是一个值得坚持探索的新路径。随着首批试点城市建设的实施推进和第二批海绵城市试点的启动，海绵城市 PPP 模式也在逐步深入和落地。结合上述发达国家在雨水系统 PPP 模式上的经验，以及目前国内几个海绵城市 PPP 项目推进中遇到的困惑，笔者认为有如下几点需要在 PPP 项目落实中重点考量。
3.1 组建商业与技术联合的专业咨询团队
PPP 项目是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。一个完善的 PPP 项目需要协调公共部门与不同类型企业(包括承建商、运营商、投资机构等)之间的关系，以达到多方共赢的目的，因此咨询团队的作用就非常关键。根据上述美国马里兰州的案例，以及发达国家 PPP 项目的经验，政府部门和企业通常按比例投入一定资本筹建 PPP 项目公司(即 SPV)，该项目公司通过银行等金融机构获得债券融资，并且分别与承建商、运营商、供应商签订建造合同、运营维护合同、设备采购或供货合同，其中建造合同可能是采取 EPC 或其他承包形式。与此同时，政府部门将特许经营权转让给 PPP 项目公司。上述过程之中，无论公共部门或是企业都需要聘请咨询团队(如技术、法律和财务)制定合理的 PPP 项目方案，PPP 项目的财务测算、风险评估、资金构成、物有所值评价、财政承载能力分析等工作主要由商业咨询团队来完成;技术层面，PPP 项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则需要专业技术咨询团队来支撑。图 2表明了一个典型的PPP 项目中咨询团队与参与方建立的关系。
