水是民生保障和经济发展的重要战略资源，只要能解决好水的问题，社会就能稳定，经济就能发展。
陕西不是一个水资源大省，先天总量不足，后天又时空分布不均。再加上随着工业化、城镇化建设加快推进，城市规模不断扩大，县城供水问题日益突出，尤其是到了用水高峰，经常会遇到停水、停工的现象，可以说供水问题已经成为制约地方经济社会发展的瓶颈之一。
2014年，陕西省遭遇大旱，特别是商南、三原等地旱情严重，县城供水严重不足，引起了社会各界的广泛关注。陕西省委、省政府主要领导高度重视，多次就县城供水工作作出重要批示。2014年8月19日，按照省委书记赵正永、省长娄勤俭的指示，祝列克副省长组织省发改委、财政、住建、水利等部门召开了县城供水专题会议，会议从规划、融资、市场化等方面，为县城供水产业的发展勾画了蓝图，明确了县城供水的发展方向，并特别提出要用市场化手段，引入社会资本，加大融资力度，充分调动地方积极性和资源，统筹解决县城供水问题。
2014年9月，陕西省水务集团与富县签订了供水合作协议，正式启动了全省第一个县级供水市场化试点，并在这个项目中首次尝试了PPP模式，对县城水源和供水企业进行统一整合和管理，盘活了国有资产，变资产为资本、变资本为资金，大大提升了陕西省县城供水的能力和水平，创造了陕西省水务市场化工作的范例。
从陕西省水务集团以市场化破局县城供水问题可以看出，在涉及到供水、供电、供热等国计民生的公共事业上，公益性国企的优越性正在得到越来越广泛的彰显和认可。本文以陕西省水务集团为例，来阐述探索公益性国企在保障民生、服务社会、提供公共产品和服务方面的优越性和必要性，以及如何更好地发挥公益性国企的体制效应。
一、公益性国企的特征
2015年9月出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。公益型国有企业“在中央层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业。”
从以上表述，我们可以看出，公益性国企是那种社会公益性强,不以盈利为唯一目标，能够为整个社会和全体人民带来经济效益和社会效益的国有企业。因为公益性企业的性质，决定了其进入某些行业的天然的必要性，因为和民营企业、商业型国企比较起来，公益性国企最大的特点就是不以盈利为唯一目的。
2004年1月13日，延川县人民政府与延安四方工贸公司签订了《延川县自来水厂扩建项目投资及经营合同》，2006年6月底，县政府正式将自来水公司移交延安四方工贸公司管理。由于公司没有应急水源，每到干旱季节县城供水水源存在枯竭现象，严重影响了城区居民的生产和生活。
2004年7月1日，由太白县水利局与西安一家民企签订承包太白县自来水公司协议，民企带资承包经营，期限为五年（2004年7月1日至2009年6月30日），当时因自来水公司修建凉峪水厂欠工程款二百多万元无力偿还；协议规定由这家民企在承包期间偿还公司前期拖欠所有账务，并完善水厂后期建设项目，完成县城管网改造工程，职工年工资增涨10%等。但承包期间，民企所有人不仅没有偿还自来水公司原有债务，还将公司后院以自来水公司名义私自转包， 承包期间的水厂改建工程，设计落后、质量不符合国家标准，建成后无法使用，购买的管材质量差，造成后期维修费用巨大，公司职工工资不能按时发放。
2009年6月30日承包期满，供水企业不但没有相应的发展，反而遗留下了巨大的经济债务。
从以上两个例子，可以看出，在涉及供水供热等国计民生的事业，既是公益设施，又是基础设施，一次性投入大，回收效益慢。民营企业以追求利润为目的，不会超前建设和远期投入，更不会有专项资金用于应急抢险，也不会承担政策性的亏损。由于这种认识不到位，简单的出卖和改制基本上是政府投资、企业盈利，造成国有资产流失。
陕西省水务集团作为陕西的公益性国企，在接手富县供水企业的时候，按照中省关于供水市场化工作思路，与当地政府进行合作，将水源工程、管网、供水设施等设备及涉水企业从政府职能中分离出来，并交由省水务集团进行建设与管理，对涉水资产打包整合，按照“变资产为资本，变资本为资金”的思路，通过收费权质押，资产抵押等措施，筹措资金，保障供水项目设施建设的资金来源，实现国有资产的保值与增值功能。引入规范化管理，转变管理体制，提升供水企业运营效益，同时建立完善企业管理制度，规范和引导供水企业实施改革，激发员工积极性和主动性，提升企业运营效率。
截至目前，陕西省水务集团通过PPP模式的运作，已为富县筹措资金近6000万元，用于水厂扩建、应急引水工程建设、管网铺设、设备更新等，2015年为当地新增日供水能力5000m3，供水规模扩大了一倍，使富县存续多年的缺水问题以及拖延三年的投资达200亿元的延能化基地用水问题得以解决，供水企业职工收入也有了明显的改善，真正做到了政府、企业、群众的三方满意。
从陕西省水务集团用市场化手段成功破解富县县城供水难题可以看出，公益性国企所具备的几个特征：首先，其产品关系到国民经济发展基本条件，比如供水、供热和公共交通；第二，在经营中存在着不同程度的垄断或寡头竞争。城市供水因为涉及国计民生和公众健康，具有一定的垄断性和排他性；第三，定价机制由政府控制，该类企业自身没有定价权。自来水的定价由国家物价部门制定，企业没有定价权；第四，企业社会效益高于经济效益，应承受政策性的亏损。这一点是公益性国企区别于其它类别企业的最大特征，即主要突出社会效益，在社会突发事件和应急抢险中，必须不计成本、不计利益，为国家、社会和公众利益承受必要的经营亏损。
二、公益性国企的优越性
传统意义上，国企一般会直接承担公益性的经济业务，如提供地铁、公交运输，提供城市维护与网络安全，提供金融稳定与安全等。国企的这种公益性目标需要由国企投入大量人力、物力资源来加以保证。因此国企在公益性与商业性的统一上与民营企业相比有两个重要区别：(1)国企是更多地直接地，而不是间接地承担公益性(非赢利性)的经济运行功能；(2)国企对公益性的资源投入占其全部投入的比重远远高于民营企业的公益性资源投入占其总投入之比重。
这样一来，国企就自然分为两大类：一类是以商业性为主、公益性为辅的国企；另一类是以公益性为主、甚至是以公益性为其基本业务的国企。但这种公益性与商业性混同的国企体制不可避免地为国企管理带来很多麻烦，主管部门很难核清一个企业的公益性与商业性的相对比重，无法进行很好的成本核算和分类管理。2015年9月出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要对国有企业进行分类管理，根据企业所承担的不同功能把国有企业分为商业型国企和公益类国企。
实行国企的分类管理后，公益性国企的公益性无疑得到了进一步的加强，在进入涉及国计民生的领域和在相关领域开展服务方面也将得到更多的政策性补助和扶持。
一是能更大程度地争取地方政府的支持，实现合作共赢。
公益性国企的性质决定了所涉及的行业都是国计民生类的行业，必须得和当地政府打交道。而国企的地位和公信力，又使得企业在开展工作中，更容易得到政府的支持。
水务市场化推进过程中，如何调动地方政府的积极性，使其充分参与到供水PPP项目中来，提供相应的配合与支持，对于项目的顺利推进起着关键的作用。在接洽开始，陕西省水务集团就市场化合作内容与地方政府进行多层面深入交流，宣传推介市场化合作模式的利好。充分利用供水服务公益性的特性及国家鼓励的市场化发展方向，先在思想认识上与当地政府取得一致。然后在项目的合作运行上，引入专业机构，与政府一起就项目建设规划、资金投入、运行管理和预期效益等内容进行商谈论证，提出科学有效的运作方案。对于单纯靠供水不能回收成本的项目，陕西省水务集团以公益性国企的身份积极向政府争取相应政策补偿支持，通过资产、土地划转等形式进行回补，确保项目合作的持续稳定性。最后，本着互利互赢的原则，与政府达成“各尽其能，各得其所”的共识，开展合作。
在中省关于新时期“两手发力”治水要求和利用PPP模式推进水务市场化工作等相关文件及讲话的要求和指导下，双方按照平等互利的原则，签订县城供水合作协议，明确双方的权利和责任。第一，确保政府的主导地位，政府必须科学规划水利项目，承担对供水服务的监管职能，为供水服务提供便于发展的政策支持。第二，陕西省水务集团作为县城供水唯一特许经营企业，负责县城供水工程设施的投资和建设，确保当地生活和工业用水需求，提高供水保证率。第三，建立合理的项目风险评估和预警机制，明确政府和企业各自所需承担的风险和分担比例。双方都要进行充分的市场调查，做好总体规划、科学测算，充分识别风险，尽力降低前期风险，实现共享收益、共担风险。
公益性国企的这种身份和性质，天然的便于其与政府开展合作，履行其作为公益性国企所应当承担的使命与责任，让地方政府更放心地把事关当地经济发展和社会稳定的公共项目交付给公益性国企来做。
二是公益性国企的公信力更容易得到金融机构的信任和授信，有利于银企合作，增强融资能力。
在陕西省水务集团成立之初，就肩负着为省内大型重点水利工程如陕北黄河引水、东庄水库、引汉济渭等进行投融资和建设管理的任务。这些项目投资大、见效慢，怎么融好资，没有现成的经验可供遵循。经过与金融机构反复探讨总结，陕西省水务集团提出了“企业贷款建设项目，政府购买服务还贷”的公益性水利项目融资方式。通过这种方式，陕西省水务集团于2012年9月10日与国家开发银行陕西分行签订借款合同，为陕西省农业灌溉设施建设项目融资38亿元。这一融资方式被水利部称为公益性水利项目融资的“陕西模式”，并在全国推广。
正是这样一个突破，为全省公益性水利项目筹融资找到了途径，明确了措施。同时在创新融资模式方面通过签订《委托代建协议》的方式理顺融资与建设关系，与省水利厅、省农发行、省渭河治理办签订《资金四方监管协议》，明确各方职责，为陕西省渭河综合治理项目融资5亿元。
在这样的模式下，陕西省水务集团先后与多家银行展开磋商合作，为众多其他水源水利项目提供了融资支持。一是县城供水方面。为加快陕西省84个县城供水市场化进程，使项目尽快开工建成、尽早产生效益，经过与多家银行议标，陕西省水务集团于2014年10月10日与工商银行陕西省分行、中信银行西安分行、浦发银行西安分行签订了全省县城供水金融合作协议，三家银行将向陕西省水务集团提供180亿元融资贷款，用于县城供水项目建设。同时按照业务拓展和项目融资“两条腿走路”的原则，集团在“180亿元银企合作”的基础上，进一步和国家开发银行、秦农银行达成合作意向，与工商银行就韩城市供水市场化达成专项合作意向，为集团提供资金支持，确保各项业务稳步推进。二是汉阴洞河水库项目。按照陕西省政府进一步创新水利筹融资工作要求，采用“土地增值变资金”的思路，以项目所在县配套地块抵押为担保，与兴业银行签约为项目筹措资金1亿元，保障工程建设的同时，为陕西省水源项目筹融资开创了新的模式。三是子长县城供水项目。陕西省水务集团在深入调研、方案比选后，结合单个项目特点，采用“水库、水厂整体授信”的方式，以水费收费权质押为担保，与农业银行为子长县红石峁水库、水厂改扩建等工程融资3.8亿元，为全省县城供水融资工作探索了一条新的路径。
水电项目融资方面。为扩大收益，陕西省水务集团在桑园坝水电站基础上积极拓展开发郑家坝、碑坝河水电项目。经过与中行、农行、中信、浦发等多家金融机构衔接，最终与浦发银行达成贷款意向，为水电开发项目筹措资金1.3亿元。同时，依托中省财政资本金，“十三五”期间水务集团还将为渭河、汉江、丹江、东庄水库、引汉济渭等省级重点水利建设项目投融资635亿元。
一方面，陕西省水务集团加强与农发行、国开行等政策性银行的合作，在开发性金融合作的基础上，为各县供水项目争取更多中长期贷款额度；同时，进一步扩大与各商业银行信贷合作，策划适应金融信贷政策的贷款项目和融资方案，在商业银行贷款规模上取得更多突破。另一方面，运用资产证券化、土地增值变现、项目打捆融资、收费权质押等方式多渠道融资，撬动社会资本，进入涉水领域，为集团涉水项目建设提供资金支持和保障。特别是省水务集团运用PPP模式创新思路，提出了以县为单位，采取“区域性项目打捆融资”的方式，将偿债力差的项目与优良项目组合，形成效益串联、互补，增强项目偿债能力，避免了“优质项目抢着要、困难项目无人问、同类项目天天跑”的失衡局面，实现了项目资金的统筹管理。
三、公益性国企实现了资源利用的高效化，实现区域间水资源优势互补，提升运营效率。
公益性国企盘子大、资源多，可以克服单个项目带来的营收差异，在一个更大的盘子内进行资源调度和整合，实现整体事业的营收与平衡。
陕西省水务集团在市场化运营过程中通过对水资源利用的高效化，构建起了跨区域水资源网络，解决陕西省水资源时空分布不均的问题。通过对县城供水统一规划、统一管理，实现区域间水资源优势互补，为用水需求提供了保障。同时通过对集团水务产业化发展、市场化经营，回补项目收益。以供水服务为核心，整合水利工程、旅游、土地、渔业等资源，充分发挥涉水资源的经济开发功能。
依托“富县模式”，陕西省水务集团供水业务已覆盖全省富县、宁强、子长、韩城等20多个县市，下设企业20家，职工2000余人，形成资产50亿元。今年以来，陕西省水务集团相继在汉中、商洛、延安和韩城市成立了四家分公司，探索出“以市带县”的工作思路。通过利用整合供水相关资源，开辟了以城镇供水为核心，水电开发、水源工程、融资、农业综合开发五大业务板块共同发展的产业结构。
一年多来，陕西省水务集团通过PPP模式，盘活水利资产50亿元，完成融资180多亿元，获得280亿元银行贷款授信。已开工水源、管网改造、水电、渔业、农业水利综合开发等项目50个，总投资30亿元。已投资管网建设100余公里，日供水规模达到15万吨，满足100余万人口的用水需求，拉动了工业企业、县域旅游等产业发展，保障了地方经济的发展。使洞河水库、石沟水库和张家山群泉等一批因投资不足而搁置几十年的省重点水利工程得以动工建设，为当地经济发展提供水源保障。启动了富县柳稍湾水库水利风景区、眉县太白湖、韩城渔业养殖基地、子长果业等一批涉水项目，流转土地5万余亩。在完成融资目标，解决项目投资问题的同时，集团双管齐下，加强供水企业的生产运营管理，向管理要效益。通过建立完善制度体系，转换企业机制，激发员工工作积极性，实现了企业改革和管理的平稳过渡。
四、如何更好地发挥和释放公益性国企的能量和效益
公益类国企的主要目标是保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。因此，对公益类国有企业来说，重点考核企业的成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，特别是考核中要引入社会评价。
“这样做是一大进步。”中国人民大学国际政治经济学研究中心主任保建云认为，“首先，不同类型的国有企业纳入不同的改革措施当中，不同类型企业有着不同的内部结构与外部市场环境，这种做法有利于差异化的改革措施，为不同的企业量身定制不同的方案；其次，国企改革的大盘子中不同类型的国企，改革的步骤、路径、地位与影响都不同，便于更加精准化与定向化的改革；三是，分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活。”
陕西省水务集团通过开展PPP项目对推进全省供水基础设施建设，破解体制困惑，创造了新模式，推进了地方经济发展，发挥了公益性国有企业应有作用，取得了良好的经济效益和社会效益。公益性国企如何在现有框架内做大做强，在新的时代背景下，必须在以下几个方面予以加强和保障。
一是公益性国企姓公，应当在政策和财政方面得到地方党委和政府的支持和保障。以陕西省水务集团为例，为更好地做好全省水文章，发挥公益性国企的体制优势，当地政府应该在资本金注入、资产划转等方面予以支持，逐步将中省投资的供水、污水处理、管网改造等方面涉及的供水资本金直接划拨水务集团。
二是打铁还需自身硬，公益性国企必须准确定位，在创新、创业、创造上先行先试，实行现代企业管理制度，真正在市场中发挥自己的体制优势、国企优势、资源优势，走出一条兼顾经济效益和社会效益的科学发展之路。
三是政府必须认清公益性国企自身所担负的社会效益和公共职能，在核算企业成本中，建立科学、合理、长远的价格调整机制，缓解企业运行压力，保障企业正常运行。
公益性国企是我国新时期国企分类改革后对传统国企进行的重新定位，目的在于激发国企活力，促进国企的差异化和精准化发展。通过创新制度、创新理念、创新模式，把事关国计民生的供水事业理顺管好，不仅是陕西省水务集团的使命和担当，也必将是所有公益性国企做大变强的根本路径。 来源：陕西省水务集团
