从1949年到1978年的30年间，中国的城市供水基本上是作为一项福利由城市政府向社会提供。政府对城市供水的管理实行事业化管理，在城市供水的投资、营运方面则几乎完全摒弃了市场化的考虑。只是在1978年后中国全面实行对外开放政策，中国城市供水才迅速迈向了她的市场化之路。
1 市场化进程回顾
1.1 价格改革
如同中国经济的市场化发端于价格改革一样，中国城市供水的市场化也起步于价格改革。但与商品价格改革主要是赋予商品生产者商品的定价权不同的是，城市供水价格改革的最初、最主要的动机则是希望水价能补偿（哪怕是部分补偿）制售水的成本。因此，中国城市供水价格改革给人留下最深刻印象的过程就是提价。近20年间，实际供水价格提高幅度之大及提价频率之高，在其他商品、服务领域是极其少见的，有资料表明，仅从1985年到1996年的12年间，中国城市供水的平均价格就上调了约12倍之多。而据有关部门对全国32个城市的调查，1987～1996年的10年间，平均调整水价达6次之多，有的城市几乎每年都有一次调价，这些调价的直接后果就是使大部分城市的供水价已经能完全补偿成本，一些城市的水价之高甚至使该地的供水企业有能力获得相当不错的盈利。
供水价格改革另一方面的成果体现为价格管理机制的优化。在市场化之前，城市供水价格是完全指令性的计划价格，连当地的城市政府也无权制定本地水价，但在市场化的过程中，这种严格的价格管制渐渐有了松动。目前，虽然大部分城市的综合水价仍需由上级政府规定，但很多地方已经采取国际通行的“价格听证会”方式来核定水价，供水企业在水价制定中的角色也更加主动。
1.2 企业改革
城市供水的主体是供水企业，这在当今己是不争的事实，但20年前，供水“企业”的企业化经营却是根本不可能的。中国大多数城市供水的企业化经营都要迟于水价改革的步子。理论上说，只有水价提高到使售水收入足以补偿运营成本时，真正独立经营的供水企业才能出现。因为只有此时，才具备政企分开的基本条件。以此判断，城市供水的企业化经营应是水价改革进行到相当程度时才形成普遍现象。尽管有的地方至今售水收入仍不足以补偿成本，政府还须向供水企业提供财政补贴，但供水企业的经营管理，基本上已经较少行政色彩。
目前为止，全国绝大多数城市的供水都由企业经营，这些企业主要以国有独资企业形式存在，少数地区有股份制、中外合资等形式。特大城市的供水企业围绕供水核心业务，拓展经营领域，往往形成水务集团或供水集团。供水企业的生产经营、人员聘用、收益分配，甚至对外投资，都有了很大的自主权。
1.3 市场开放
1978年以前，中国城市供水投资几乎全部是政府投资，国外资本和民间资本是不能进入这一领域的。80年代中后期，鉴于很多城市供水服务质量极端低下，影响城市功能发挥，而城市政府财政又无力支持供水设施投资，迫使部分城市引入国外资本投资城市供水，供水市场渐渐形成对外开放之势。
十几年来，城市供水的市场开放进展十分迅速，从早期的利用国际金融机构贷款和外国政府贷款的项目融资到外商BOT、POT和合资经营等形式的直接投资，再到引入国内私人资本、利用国内资本市场筹资等形式，城市供水投资主体多元化的格局已经形成。更重要的是，投资者在进入城市供水这一领域已经可以完全按市场规则运作：
· 评估项目时更重财务前景；
· 资本收益是主要考虑因素；
· 项目招投标和出厂水竟价上网；
· 按市场经济原则组建公司；
· 企业管理不受行政干预等。
2 市场化的基本评价
中国城市供水改革的基本取向是市场化。市场化20年对城市供水事业的发展起到了极大的推动作用。
计划经济时代的中国城市供水一直维持在一个极低的水平上，因为制售水消耗不能通过售水收入加以抵偿，大多数城市的供水设施多年不能更新，供水能力提高缓慢，水质低劣、水压不足、限时供水等现象司空见惯，供水效率十分低下，很多城市都是绝对缺水城市。市场化一方面使供水企业有可能通过经营积累提高供水能力，改善供水服务，另一方面则通过非国有资本的大量投入迅速地改变了城市供水能力绝对短缺的状况。有资料表明，在目前中国的近600个建制市中，至少有2/3的城市其供水能力是相对过剩的。这种情况在10年前是不可想象的。市场化还培育了一批管理效率较高的供水企业，有的企业一年的税后利润超过千万元，有的企业则成为公众上市公司。
必须指出：中国城市供水走向市场虽有很大突破，但在一些关键的、深层次的改革方面仍显进步缓慢。具体地说：
（1）价格方面：调升水价虽使多数企业能补偿运营成本，但平均城市供水价格水平仍不足以使供水设施投资取得必要的收益，对有些原水资源条件恶劣的城市，现行水价标准将不会对任何商业资本产生吸引力。此外，价格管理体制的改革一直滞后，水价核定和调整的程序总体上缺乏规范，水价更多地反映的是供水企业讨价还价的能力而不是所谓“有效成本+合理利润”水平。
（2）企业改革方面：虽然企业改革在对供水企业的定位上取得突破，但由于城市供水特殊的供求态势及价格管理模式，很多企业并没有真正地实现经营机制的转换，企业参与市场竞争的能力尚不强大，优化管理提高效益的刺激还很缺乏。管理效率低下导致经营效益不佳是全行业的基本特征。企业创新动力不足，整个行业尤其缺乏有战略远见的企业家。
（3）市场开放：市场开放方面主要的不足是销售环节的开放严重不足，竞争不充分。目前，几乎所有城市都保持由本地国有供水企业经营供水管网，连以出卖有限期的“供水经营特许权”的个案都不多见，整个行业缺少一种自觉的开放观念。在已经对非国有资本放开的地方，也经常有恶意违约的现象发生，使许多非国有资本对城市供水的投资深怀疑虑。
总体地评价中国城市供水近20年的市场化进程，可以得出这样的结论：城市供水业的市场化程度提高极大，但供水企业真正意义上的市场化运行尚有很长的路要走。
3 市场化前景展望
正象前文已经指出的那样，中国城市供水的基本取向是市场化，其基本趋向也是市场化。因此，展望中国城市供水市场化的前景，我们有充分的理由相信：随着时间的推移，中国城市供水将迈向更完全的市场化，最终形成本行业除水价由政府管制、水质标准及供水服务规范由政府制定、供水经营权由政府核准以外，其他各经营环节都完全按市场规则运作的新格局。
具体到几个主要经营环节的市场化前景，我们认为：
3.1 在价格方面
继续不断地提高城市供水平均价格水平，将是一个基本的趋势，但调价的机制会有较大改变。今年以来，国家计委官员曾公开表示要提高城市供水价格，主要的考虑还是全国城镇供水企业的总体经济效益低下。其实，即使没有这种国家主导的提价倾向，提高水价也将是一个必然的趋势。因为一方面，制售水绝对成本的上升及城市供水投资回报偏低，是推动水价上涨的客观因素，另一方面，基于城市供水可持续发展的考虑，保护水资源，通过经济手段推动节约用水，也将成为供水价格管理机构调整水价的重要着眼点，当然，不可能期望供水价格会永远保持调升的趋势，当水价达到一定的水平时，政府完全可能通过对供水经营权的对外公开招标来抑制水价上升。
3.2 市场开放和投资主体多元化
根据我们掌握的资料，全国目前有超过100座自来水厂由本地国家资本以外的资本投资经营，但各大中城市的供水管网经营却几乎都是由本地的国有供水企业经营。
这说明，至少在售水环节，市场还是极其封闭的。从理论上讲，放开管网经营是提高城市供水经营效益的最重要的手段，放开过程中的资产评估和产权界定问题也不难解决，根本的障碍还是观念没能改变。如果观念改变了，售水环节能对本地国有资本以外的投资者放开，则将大大推动城市供水投资主体多元化的格局形成。当然，除非国家大力倡导城市供水私营化，我们还很难预期中国城市供水会很快形成私营为主导的格局。
3.3 企业改革
供水企业的改革将是未来可能向市场化方向迈出最大步子的领域。虽然供水行业具有自然垄断的特点，这一特点决定行业的竞争不可能实现完全竞争，供水企业的市场化改革也不可能使其取得完全的市场参与地位，有些权力还将保留在政府，但产权进一步明晰、企业取得独立法人地位、自主选择经营者和高级管理人员、自主决定对员工的聘用和辞退、自主决定对外投资、建立现代企业制度并实现自负盈亏、自我约束和自我发展，则是必然的趋势和结果。供水企业更多地面向市场，将极大地提高竞争能力，有可能迅速成长起来一批效益良好的供水企业。
中国城市供水的市场化将大大地提升这一产业的发展水平。通过更全面地引入市场机制，中国城市供水的规模和质量将迈上新台阶。
注：
[1] 根据建设部财务计划司的统计，1998年全国共有8家供水企业税后利润在千万元以上
[2] 原水股份、凌桥股份、武汉实业都是以城市供水为核心业务的公众上市公司
