5月1日，涉及政府和社会资本合作（PPP）模式的重磅新规——新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）开始正式施行。
2022年、2023年，全国年度完成水利建设投资连续迈上1万亿元台阶，社会资本在其中扮演了不可替代的重要角色。在2024年全国水利工作会议上，水利部部长李国英在谈及水利改革创新取得的突破性进展时指出，水利部门创新应用特许经营等多种模式，吸引更多市场主体投入水利项目建设。
此次新规对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》改革要求，对特许经营领域存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。这将对社会资本参与水利基础设施建设产生哪些影响？记者日前就此采访了中国宏观经济研究院、水利部发展研究中心相关专家。
新规与以往有何不同？
聚焦突出存在问题 强化制度执行效力
所谓基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红介绍，2015年，国家发展改革委、水利部等6部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次在国家层面对基础设施和公用事业特许经营作出系统性制度安排，对规范特许经营领域项目有序实施提供了有力的制度保障。2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称PPP新机制）出台，明确提出政府和社会资本合作应聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式实施。
“时过境迁，特许经营领域出现了很多新情况新问题，相关制度和政策也不断发展变化，尤其是PPP新机制对修订完善管理办法提出了迫切需求。”吴有红说。新修订的《管理办法》明确了基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，理清了长期困扰各方的问题——基础设施和公用事业特许经营与PPP二者之间的关系，进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的特许经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。
对于特许经营领域存在的民营企业入场难、项目实施不规范等突出问题，新修订的《管理办法》也提出了一系列创新性制度举措。比如，针对民营企业入场难问题，新修订的《管理办法》在项目发起、特许经营者选择、项目建设运营等环节进一步完善制度规定，加大对民营企业的支持力度。
水利部发展研究中心发展战略研究处处长刘定湘说：“新修订的《管理办法》进一步破除民营企业参与基础设施和公用事业特许经营项目壁垒，解决其入场难的问题，民营企业可以通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。具体根据PPP新机制确定的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，确定相应的参与方式。”
根据《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，水利领域具有发电功能的小型水利项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。新修订的《管理办法》将PPP新机制“优先选择民营企业参与”的政策要求落到实处，将有力提升民营企业参与水利建设和运营的积极性，为拓宽水利建设投融资渠道、深化水利体制机制改革带来更多机遇。
新规对社会资本参与水利建设运营有何影响？
优先选择民营企业参与 充分挖掘项目收入潜力
水利建设近年来积极吸引社会资本参与，“两手发力”取得显著成效，财政资金、金融信贷、社会资本共同发力的水利投融资格局已初步形成。2023年，全国落实水利建设投资超1.2万亿元，其中地方政府专项债券、金融信贷、社会资本5451亿元，占总规模的44.5%。
刘定湘认为，新修订的《管理办法》对于新机制下开展PPP项目要求聚焦使用者付费，更加注重项目收益的管理和评估，这也对社会资本参与水利基础设施项目的投资和运营能力提出更高要求。“水利部门应适应新形势新要求，既要加强PPP新机制下新增特许经营项目的收益与管理，也要注重存量PPP项目的运营处置与管理。”刘定湘说。
吴有红认为，新修订的《管理办法》施行对社会资本参与水利基础设施建设运营的影响主要体现在4方面，包括要聚焦使用者付费项目、优先选择民营企业参与、更加重视项目运营、充分挖掘特许经营项目的收入潜力等。
首先，要聚焦使用者付费项目。新修订的《管理办法》明确提出，基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。“这意味着没有经营收入的公益性水利项目，将不再适用PPP模式。根据新修订的《管理办法》精神，要重视对使用者付费收入的稳定性和成长性的论证工作，合理评价项目盈利能力。”吴有红说。
其次，要更加重视项目运营。新修订的《管理办法》对特许经营实施方式进行列举，包含“新建/改扩建-运营-移交（BOT）”“新建/改扩建-拥有并运营-移交（BOOT）”“转让-运营-移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过“建设-移交（BT）”方式逃避运营义务或垫资施工。吴有红分析，一方面，这些禁止情形涉嫌政府违规融资；另一方面，也与特许经营应当坚持的一系列原则不符合，例如“发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率”原则就是强调发挥社会资本优势，提升运营效率和管理水平。
吴有红还建议，根据《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，积极创造条件、支持民营企业参与水利基础设施建设运营。同时，充分挖掘特许经营项目的收入潜力。
“针对水利领域普遍存在的盈利能力不足的问题，要会同相关部门，研究通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括适当延长特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。”吴有红说。
