“我们现在捧的是玉饭碗，不但啥也干不了，还要双手捧着宝贝，碎了也不行。”守着4条河流的发源地，辽宁省清原县的干部群众却这样评价身边让外人艳羡不已的禀赋资源。
辽宁属于重度缺水省份，唯有包括清原县在内的辽宁东部山区是全省的绿色屏障和水源地，承担着举足轻重的生态稳定功能。然而，日前《瞭望》新闻周刊记者调研中发现，生态保护责任重、发展空间窄、补偿金额少，让有着“水塔”之称的辽宁东部山区，面临着巨大的发展困境。
以辽宁桓仁县为例，全县生态保护区面积近1100平方公里，保护区内数十家企业和商户面临搬迁。桓仁水库是当地著名的旅游景点，按照新的政策要求，水库上的网箱养殖、旅游业也必须取缔。为此全县将减少110万人次游客，旅游收入减收4.1亿元。
专家认为，解剖辽东山区面临的发展和保护难题，折射出中央倡导的生态补偿机制亟待在地方落实，也可为完善生态补偿机制和干部政绩考核方式提供借鉴。
“水塔”之困
辽宁中部最大水库大伙房水库52%的蓄水量来自清原。接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，清原县委书记赵雪松说，要留住水库一碗清水，水源地就得对工业项目“关停限”，税收、就业和经济增长都受到很大影响。
近20年来，全县关停了工矿企业110余户，其中化工厂、味精厂、铝型材厂等重点企业年产值都在3000万元以上。这些企业关停后，年减少税金2000多万元，一次性下岗职工达到3500多人。
清原的困境，也是辽宁东部山区各县市的共同困境。作为一个拥有4300多万人口的老工业基地省份，辽宁人均拥有水资源量仅为全国平均水平的三分之一。水资源短缺既是发展瓶颈，也成为一种稀缺的战略资源。
为了打破水资源瓶颈，辽宁省委、省政府近年来先后推进了多条重要的输水工程，从东部山区引水供给辽宁西部、中部和南部。工程建成后，可基本解决辽宁水资源短缺、水环境恶化等重大问题。
这些输水工程的建设，让辽宁东部山区成为全省名副其实的“水塔”和生命线，除了丹东和本溪市区外，全省其余12个城市都将喝上来自东部的调水，全省90%左右的GDP都和从东部调水相关联。
辽东山区的桓仁、清原、新宾、抚顺等4个县担负了主要的涵养水源和水库保护功能，但辽东地区的经济发展水平和速度却落后于其他地区。以财政状况为参照，作为涵养大伙房水库水源地的清原、新宾、抚顺三县财政收入2012年平均为14.1亿元，与全省县区平均21亿元相比相差甚远，而“喝”大伙房水受益的下游20个县财政收入平均为24.8亿元。
桓仁县副县长尹红炜以发电企业为例向本刊记者介绍说，水力发电是当地三大经济支柱之一，原输水河道上有3个梯级电站，但由于水量通过输水工程减少了，每年减少发电量5.6亿千瓦时，财政收入减少6000万元，“辽西北调水工程通水后，发电量还要进一步缩减。”
一些基层干部表示，保护水源地使得农林畜等曾经的富民惠农项目也受到很大限制。对于辽宁东部县区来说，一方面全省进一步加强水源保护，实施保护区分类管理，许多被划入一二类保护区范围内的乡镇，经济“存量”受到更严格限制；另一方面，产业转向生态型发展，试图在“增量”上做文章，却也受到财力限制。
“今年全县计划发展有机农业4.5万亩，按照每亩补贴资金795元计算，需要补贴资金3577万元。如此巨量的资金县里根本无力承担。”清原县副县长鲁国范表示，当前亟待完善生态补偿机制，实现水源地流域可持续发展。
转移支付“杯水车薪”
前些年，清原县一家关停多年的助剂厂残留的化工原料流到了下游，尽管采取了应急措施，还是形成了一定的污染，下游地区提出了上百万元的赔偿要求。当地干部抱怨说，水源地区以放弃传统产业为代价，却没有得到相应的补偿。可一旦造成下游污染，还要承担赔偿责任。
据中科院沈阳应用生态研究所统计测算表明，辽东天然林（次生林）每年涵养水源达120亿吨，为中部提供工农业用水70亿吨，占中部用水量的70%以上。根据测算，辽东山区森林每年发挥生态、社会效益超过330亿元。
从2008年起，辽宁省政府以财政转移支付的方式，每年对东部生态重点地区16个县实施生态补偿，并逐年递增，补偿资金由2008年的1.5亿元增加到2013年的2.15亿元。辽东一些县区的基层干部表示，为了保护和涵养水源，地方抬高了项目门槛，牺牲了发展机会，并且在生态保护上也投入了大量资金。与付出的高昂成本相比，来自国家和省级的补偿资金显得“杯水车薪”。
《瞭望》新闻周刊记者了解到，由省财政下拨的补偿资金，一是总量少，并且平均分配的方式，没有突出生态贡献；二是没有形成科学、长效的增长机制，补偿资金分配、管理和使用规则尚不明晰。
为此，一些基层干部反映，自上而下的补偿是一种大循环，补偿水平偏低，增长的空间也并不大，宜更多地推动小循环即下游对上游的反哺。目前，这种平行横向补偿机制没有建立起来，一个重要阻力是用水者缺乏反哺意识，基于一种陈旧观念：水资源是国家的，无需进行补偿；并且造成了一种习惯，上游来水质量达标是应该的，出了问题就要兴师问罪。
他们建议，国家在推进建立横向补偿机制时，可以借鉴浙江省关于千岛湖跨省断面水质考核的做法，实施跨流域水环境补偿工作。如上游保护不到位，水质不达标，上游地区需对下游地区予以补偿；如上游保护到位，水质达到标准，下游地区需对上游地区予以补偿。
生态补偿如何补
中国科学院沈阳应用生态研究所研究员朱教军、抚顺市人大政协的研究人员认为，完善生态补偿机制需破解三个难题：补多少、谁来补、补给谁。
——补多少？破解这个问题，必须先解决标准问题，究竟是按照水量水质，还是按照森林蓄积量，宜组织有关部门和专家进行论证，得出科学合理的评价模式，按照贡献率予以补贴。这样有利于调动地方生态保护的积极性，也有利于形成良性循环。
由于操作简便，更多水源地的基层干部倾向于按照输水量和质量作为补贴标准。抚顺市政府曾提出尽快出台《抚顺大伙房水源保护区生态环境综合补偿办法》，建立和完善水资源有偿使用制度，拟在外输水价格中每吨提取一定补偿金用于水源地生态建设和财力补充；同时市财政建立未来建设生态示范区投入保障机制。
——谁来补？补偿的原则应该是谁使用、谁补偿；谁保护，谁受益。抚顺市人大和政协等有关部门经过多年调研，建议根据补偿项目，中央、省及用水城市（县域）分担一部分，加价水价一部分，使补偿费用来源合理，易于操作；或是开征水资源保护税，作为水环境保护的补偿资金。通过用水量作为计算单位，其税可以加价到水价成本之中。
——补给谁？对于水资源环境保护所产生的效益，大体可分为三个部分，水源涵养林效益、限制性生产效益、生活治污设施效益。这三方面效益的产生也是补偿的主要依据。抚顺、本溪等地有关部门建议，作为水源涵养林效益补偿：
80%补偿费用应返补农民，重点是养林护林补偿、使用有机肥补偿等等，以提高涵养林质量、减少水库上游农药及化肥施用对水库水质的污染。
20%县统筹用于涵养林建设管理费用，所得的限制性生产补偿，由县里作为财政收入统筹用于全县经济社会发展以及补助为保护生态环境而进行技术改造的企业；对治污设施补偿，全部用于污水处理厂建设及日常运营费用。
“完善考评机制
也是一种生态补偿”
辽宁东部地区的基层干部告诉本刊记者，经济补偿固然重要，但建立完善的考评机制本身就是一种生态补偿。尽管中央已经在干部考核机制有了顶层设计，但到市县层面还没有形成差别化的考核机制，没有因不同地域给予不同的考核权重，会让干部产生“抓经济很累，抓生态没劲”的心态。关键是各级党政部门要因地制宜出台细则，一级做给一级看，才能有效引导干部的工作重心。
不唯GDP不等于不要GDP，而是要让“打篮球的”和“踢足球的”的分场比赛。辽宁省政府今年颁布了《主体功能区规划》，将全省国土空间按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
接受《瞭望》新闻周刊采访中，辽宁省新宾县副县长张文新说，由此针对区位条件、产业发展、自然资源、经济基础和生活水平等实际情况，制定不同的考核细则，防止简单的一刀切。省市应进一步完善和细化区域功能，让各县区明确自己“是什么”，进而决定能干什么、不能干什么，找到自己的定位。
桓仁县委书记蒲信子进一步提出，对基层领导干部的考核，宜充分考虑各个地区的实际，针对区位条件、产业发展、自然资源、经济基础和生活水平等实际情况，制定不同的考核细则，防止简单的一刀切。对干部的考核，要既看发展、又看基础，既看显绩、又看潜绩，要把民生改善、社会进步、生态效益等指标作为重要内容，做到科学考核、合理考核。
“地方也不能躺在补偿机制上等靠要，需要建立一种政策导向，即让生态优势转化为经济优势就是政绩。”采访最后，赵雪松向本刊记者建议，地方税收主要来源于工业，但是在生态县区不能依赖工业，这就要求地方开动脑筋，搞有机农业、生态旅游和服务业，“经过多年来的实践，清原县已经在这些产业经营上小有规模，需要给予进一步的支持做大做强。”
